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全球中央2021年7月
封面故事〈美中大棋局〉從《2021美國創新及競爭法》著眼,深入分析立法背景、影響以及美國政界、學界如何看待美中新形勢;另外,拜登除了抗中外,推出超過2兆美元、史上規模最大的基建計畫,重建美國真能如願?又會面臨什麼樣的難題? 封面故事並解讀中東權力真空下,中俄如何見縫插針、美中決戰新能源、稀土與半導體產業以及人民幣能否挑戰美元霸權、美中疫苗外交與歐洲走向戰略自主的挑戰,讓您一手掌握國際新局。
全球中央2021年7月

「重建美好未來」 拜登推57兆基建計畫

2021/7/15 16:17
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這項被形容為二戰後,美國最大規模基建計畫的「美國就業計畫」,涵蓋修路、造橋、教育、照護、通訊、氣候變遷等,可創造數百萬個工作機會,提升美國21世紀的競爭力。

文/廖漢原 (中央社國際暨兩岸中心主任)   

美國總統拜登3月31日在鋼鐵大城匹茲堡宣布規模超過2兆美元(約新台幣57兆元)、以基礎建設為主要項目的開支計畫,內容涵蓋修路、造橋、教育、照護、通訊、環保、氣候變遷等,白宮評估該計畫可創造數百萬個工作機會,提升美國21世紀的競爭力。拜登接二連三大手筆砸錢,以舉債及增稅等作為財源,刺激選後傷痕累累的美國經濟與民心士氣。

這項被外界形容為第二次世界大戰後,美國最大規模的基建計畫名為「美國就業計畫」(American Jobs Plan),是繼國會於3月通過、拜登簽署的1.9兆美元(約新台幣53兆元)「美國救援計畫」(American Rescue Plan)後,另一項系列性重大開支。由於計畫主要財源來自企業增稅,在國會參眾兩院均處於小幅席次劣勢的共和黨表明反對,民主黨內也有異見,拜登政府估算自未來15年增加的公司稅足以支付開銷,能否落實,前景難料。

各州自主意識高漲 美國基建落後問題難解

基礎建設老舊及效能落後的問題長期是美國政壇口水戰的題材,每屆總統選舉都會被提出,從港口、機場、鐵路、公路到其他公共設施,在資本主義制度下,諸多設施仍留在20世紀的進度,難與新興國家相較,面對中國集體領導下計畫經濟成果,美國基建成績明顯落後。

例如,首善都會紐約甘迺迪國際機場難與紐約的天價房產價值匹配,被嘲笑為落後於第三世界的老舊機場,通關速度緩慢。東西兩岸,從華盛頓到波士頓、洛杉磯到舊金山的鐵路,仍以傳統列車速度行駛,旅客運輸還是得依賴高汙染的航空與自用車,對亞洲和歐洲習慣高速鐵路效率的旅客而言,美國之旅常苦不堪言,且成本高昂。

《紐約時報》專欄作家佛里曼(Thomas Friedman)曾在2005年出版的暢銷著作《世界是平的》(The World is Flat)書中稱頌亞洲城市,如香港、上海等地的建設效率飛速,國際旅客可快速由機場前往市區,手機在列車上連結暢通無阻,車上即可工作;反觀回到家鄉華盛頓特區住家附近地鐵站,手扶梯經年故障,長期在維修狀態。對比美國基礎建設狀況,佛里曼的家鄉遠遠落在亞洲地區之後。

美國基建問題難解,問題來自於高成本與各州高漲的自主意識。喬治華盛頓大學公共政策學者布魯克斯(Leah Brooks)和耶魯大學法律學者李斯柯(Zachary Liscow)2019年8月發表的報告指出,美國1980年代跨州公路每英里建設成本較1960年代增加超過三倍,主要導因於各州政府政策決定廣受「市民聲音」的影響,及民眾收入增加、房地產價格飛漲,帶動公共建設成本於1970年代起快速提高。

高成本與獨立市民意識讓美國大型鐵公路建設窒礙難行,營造品質低落。即便在加州興建無涉跨州、洛杉磯與舊金山間的高速鐵路,至今仍未見成果。

反對企業加稅當財源 共和黨批特洛伊木馬

拜登政府計劃提高21%的公司稅至28%,作為「美國就業計畫」的財源,預計15年內稅收可支付開銷,計畫主要支出集中在任期前兩年。財政部長葉倫(Janet Yellen)之後因應拜登有意加稅,提出全球一致企業稅率的構想,獲得20國集團(G20)主要國家支持,指一致稅率可避免避稅天堂逃漏稅問題,創造國際公平競爭環境。

跨州造橋修路在聯邦制的美國是極複雜的問題,無論是舉債或加稅,向來是美國國會爭議的源頭,這次也不例外,「美國就業計畫」被共和黨參院領袖麥康奈(Mitch McConnell)形容為民主黨意在推動所謂「進步議題」的「特洛伊木馬」。麥康奈的抨擊直指,拜登計畫中挾帶有關氣候變遷、綠能等共和黨長期反對的項目。

合約4兆美元的兩項計畫是拜登高度野心「重建美好未來」(Build Back Better)6兆美元支出包裹中的前兩項,金額幾乎是前總統歐巴馬(Barack Obama)2009年上台時搶救金融海嘯的四倍,也是全球COVID-19危機中,規模最大的經濟計畫。

保守派智庫「美國企業研究所」(American Enterprise Institute, AEI)經濟政策研究主任史崔(Michael Strain)指出,這項計畫有趣地包羅萬象,他力挺提升科研機構1,800億美元的花費,長者在家照護的費用材。 則見仁見智,但別把它稱為基建計畫。這應該全數著重在建設上。

史崔憂心,計畫支出集中在2021與2022年,即使拜登最終將以加稅來因應,但短期間還是得舉債作為經費來源。美國經濟能否再承受兩年舉債?之前已通過的1.9兆美元救援計畫是否會推升物價、利率,造成金融不穩定是問題的關鍵因素。如果真的發生,相信如此昂貴計畫,它的政治支持度也會降低。

中國挑戰美國當老大? 拜登:在我任內不可能

拜登上任至今,已確立對中國延續前總統川普(Donald Trump)的對抗與競爭戰略,擴大結合民主陣營國家共同回應北京在全球各領域步步進逼與改寫當今國際規則的野心。拜登政府認為中國國家主席習近平計劃在無任期限制內,成為世界上最富裕與最強大的國家,中國可能在未來十年間成為全球最大經濟體,他在3月25日就任後首場記者會斬釘截鐵地說:「在我的任期內,這些事都不會發生。」

拜登曾說:「如果我們再不行動,他們(中國)將吃掉我們的午餐。」希望將龐大基建預算和中國競爭掛勾,爭取國會議員支持。

中國在2013年提出「一帶一路」倡議,足跡從南太平洋島國延伸至東南亞、南亞、東歐、南歐、東非至拉美。北京運用國企與政治力量,透過融資與借貸等手段主導開發中國家基礎建設,取得重大工程與資源項目,期間發生債務陷阱與介入他國內政爭議。美國投資銀行摩根士丹利(Morgan Stanley)曾預估,到2027年,中國一帶一路總投資金額將達1.5兆美元。

一帶一路影響所及,挑戰美國全球領袖的地位並弱化華府在區域間的影響力。美國由歐巴馬到川普政府皆無法扭轉北京在西太平洋、非洲與拉美等區域的擴張手段,如今拜登政府必須正視習近平「直球對決」的挑戰。

美日聯手叫陣一帶一路 韓國夾縫中求平衡

拜登政府有計畫攜手民主同盟叫陣中國一帶一路的動作從歐洲擴張至西太平洋第一島鏈國家,希望七大工業國(G7)成員國能增加對外投資,勿讓一帶一路成為發展中國家建設主要資金來源,從債務陷阱導致喪失主權,並重新定位涉及國家安全的科技項目,積極調頭發展國內半導體產業。

美國在亞洲的主要盟邦日本與韓國是首要拉攏對象,日本首相菅義偉和韓國總統文在寅陸續到訪華府。菅義偉4月16日訪美與拜登簽署的聯合聲明中,「美日競爭力與韌性夥伴」項目被國際媒體形容為美日版的「印太一帶一路」。這份文件強調美日誓言將活化聯盟關係,並承諾實踐聯盟的可能潛力,共同推動創新、終結疫情、攜手處理氣候危機。此外還包括落實安全5G、數位連結、地區人才培育等,雙方並提及可能投資項目。

菅義偉是拜登就任後首位到訪華府的國際領袖,文在寅5月接著來訪。南韓因地緣環境及政策差異,對美國主導國際社會抗中、加入美日印澳四方會談(Quad)與共同投資等議題顯得謹慎,雙方僅在共同聲明強調,韓方的「新南方政策」與美國的印太自由開放願景將努力走向一致,合作創造安全、繁榮與活躍的地區,在氣候變遷與5G、6G開發上強化連結。

首爾遊走美中,在兩強間尋求政策平衡,紐約智庫外交關係協會(Council on Foreign Relations)資深研究員史奈德(Scott Snyder)認為,南韓的挑戰艱鉅,試圖在東南亞政策上與美國的自由開放印太戰略同步調,但也在中國一帶一路及亞投行推動的計畫中,尋求經濟合作的可能性。文在寅政府迴避加入國際抗中連線,史奈德形容:「南韓像個害羞、成績優秀的好學生,但長期拒絕到教室上課。」

美國就業計畫燒金 拜登勢向共和黨妥協

拜登重建美國基建的野心能否在民主黨居脆弱多數的國會過關尚難預料,但總金額與公司稅勢必得與共和黨協商並妥協。兩黨討論已於5月初展開,民主黨陣營希望全案在7月中有結論。

網路媒體Vox報導,總數高達2.25兆美元的美國就業計畫,白宮準備以縮小規模的1.7兆美元妥協,造橋修路項目預算將由1,590億美元降至1,200億美元,部分研發預算移出列入國會自行提出的其他法案,但拜登堅持留下潔淨能源與長照等民主黨視為不能讓出的項目。

至2021年5月底,COVID-19疫情造成美國約3,300萬人感染、59萬人死亡的世紀性悲劇。美國輿論多認為,以振興疫後美國經濟為目標、總金額6兆美元的「美國救援計畫」、「美國就業計畫」與旨在消弭貧困、降低貧富及族裔差距的「美國家庭計畫」(American Families Plan)規模龐大,難依規劃時程達成兩黨共識。

《華盛頓郵報》(Washington Post)分析,美國國會與行政部門過去延長政府債務上限天花板的法案將在7月31日到期,兩黨需同意再度提高舉債上限或在期限之前延長法案,否則歐巴馬政府時期的「財政懸崖」將重現。由於拜登政府大舉推出援助計畫,無論債務狀況如何,都得協商及妥協。

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