解決釣島危機 台唯有談判

一般認為，和平解決釣魚台爭端，有三種可能手段，即由第三國調解、仲裁或訴訟、交涉談判。第三種手段是對台灣最佳選擇，甚至是唯一選擇，但也不會是一條好走的路。

文／曾依璇 （中央社記者）

釣魚台孤懸在台灣東北方海面，不過略大於4平方公里，上面有羊、有候鳥、有藥草，還有豐富魚群，原本可以是個與世無爭的小島。

然而，釣魚台的戰略位置及附近海域蘊藏的石油資源，讓釣魚台列嶼問題像是一個悶著頭沸騰的鍋，過去40年間，不管是台灣、日本或中國大陸，誰一碰，熱氣蒸騰上來，鍋蓋就要掀起一陣哐啷。

非「無主地」　日本先占主張自始無效

早在1971年6月，外交部就發布聲明，中華民國政府對於美國擬將釣魚台列嶼行政權，隨同琉球群島一併移交日本的做法，感到驚愕且絕對無法接受，並認為這項美日之間的移轉不能影響中華民國對釣魚台列嶼的主權主張。

此後至今，外交部多次重申，釣魚台列嶼是台灣的附屬島嶼，行政管轄隸屬宜蘭縣頭城鎮大溪里，無論從歷史、地理、地質、使用與國際法來看，釣魚台列嶼都是中華民國的固有領土。

歷史、地理、地質及使用，都可舉出史料或科學資料佐證，但國際法一項，卻是解讀問題。

1894年，中日爆發甲午戰爭，日本自知可望得勝後，於1895年採內閣祕密決議方式，核准沖繩縣當局在釣魚台設立國標，只是並未立即設立。

然而，決議既然是祕密，日本天皇未頒布敕令公告，就不符合「先占」（occupation）的國際法要件，中華民國認為沒有拘束力，並指日本「竊占」釣魚台。

此外，根據外交部資料，中國於14世紀起，就發現、命名並使用釣魚台，明朝時的海防圖，早將釣魚台列嶼列為東南海防體系，18、19世紀的中外地圖也都認定釣魚台列嶼為中國領土。

換句話說，釣魚台在國際法上並非「無主地」（terra nullius），日本的先占主張自始無效（void ab initio）。

我國擁有主權例證明確

外交部主張，中國在甲午一役戰敗後，簽署《馬關條約》，把台灣割讓給日本，附屬於台灣的釣魚台自然一併割讓；後來在1943年的「開羅宣言」，明訂日本竊取於中國的領土應歸還中華民國，理應包括釣魚台。

外交部還舉出1951年的「舊金山和約」及1952年的「中日和約」，明定「日本放棄對台灣及澎湖列島之一切權利、權利名義與要求」；且《中日和約》規定「中日之間在1941年12月9日以前所締結之一切條約、專約及協定，均因戰爭結果而歸無效」，在在都是台灣對釣魚台主權的國際法例證。

釣魚台於第二次世界大戰後由美軍託管，並無主權意義；1968年，聯合國的地質勘測結果估計釣魚台列嶼附近海域可能蘊藏大量石油，對釣魚台的權利有了更實質的意義，爭端隨之而起。

到了1972年，美國把沖繩及釣魚台行政權「歸還」日本，日方自此強勢控制釣魚台列嶼，但美國曾照會中華民國，將行政權交還日本，並未損害中華民國的主權主張，美國對主權問題持中立立場。

自1972年起，台灣或中國大陸漁船進入釣魚台海域，多次與日本艦艇對峙、衝突，台灣漁船數度遭驅逐、查扣，引發大規模抗議、保釣，甚至發生台灣漁船「聯合號」被日本海上保安廳巡防艦撞沈、船長被扣留案例。

爭端也是處理問題契機

日方除了干擾台灣漁船作業，也企圖在釣魚台上設置機場等設施，並成功豎立燈塔、將「釣魚台屬日本固有領土」等文字納入教科書、今年9月更大動作將釣魚台收歸「國有」，日方對釣魚台任何舉措，總會引起抗議聲浪。

從正面角度看，爭端也可以是逼迫各方著手處理問題的契機。一般認為，和平解決釣魚台爭端，有三種可能手段，即由第三國調解、仲裁或訴訟、交涉談判。

外交部條約法律司長申佩璜說，目前沒有跡象顯示相關各方有意願邀請第三國調解，也未見有第三國表態願出面調解，短期內並不可行。

另外，總統馬英九雖曾於接受日本媒體專訪時提過，可透過協商方式、必要時提到國際法院來解決爭端，但在三種解決手段中，訴請國際法院對台灣是較不利的途徑。

當事方若要將爭議提交到位於荷蘭海牙的國際法院，必須具備兩項條件，也就是具有國家地位的聯合國會員，且相關各造都需承認國際法院的管轄權。然而，中華民國已於1971年失去聯合國代表權，沒有訴諸國際法院的資格。

從日本角度來看，日方自認釣魚台屬於日本領土，主權並無爭議，且既已實質控制釣魚台列嶼，更沒有必要冒著失去的風險，交由國際法院裁決。

另一方面，中國大陸過去處理與印度、緬甸等領土爭議過程，也從未同意將爭議提交仲裁或訴訟，在釣魚台列嶼問題上，很難期待會有這樣的發展。因此，申佩璜認為，若採訴諸國際法院途徑，對台灣來說，會構成資格及各方承認管轄的「雙重障礙」。

由此可知，最可行、對台灣也最有利的手段，仍是交涉協商，馬總統提出的「東海和平倡議」及推動綱領，以及規畫於11月舉行的第17次台日漁業會談，無疑可為台日之間的爭端提供一個和平的下台階。

外交部高層期望，台日雙方在第17次漁業會談中，能達成「暫時性措施」的共識，保障漁民權益。申佩璜說，外交部並非憑空想出一個「暫時性措施」，「這是可行之道，且有先例」。

除了釣魚台，日本與韓國之間也有獨島（韓稱）／竹島（日稱）爭議，由韓國實質控制。然而，日本與韓國卻找到擱置爭議的權宜措施。

談判解決過程將充滿艱辛

根據條法司提供的資料，日本與韓國基於互惠原則，於1999年簽署「新漁業協定」，劃設暫定水域，讓雙方漁民可在同一塊海域捕撈，各自管轄，無涉主權，並設置「日韓漁業共同委員會」，做為維持秩序、合作的協調單位。

此外，日本與中國大陸在東海海域的爭議，也於1997年簽署漁業協定，在北緯27度線以北劃置暫定措施水域，雙方漁船都可作業，也是各自管轄，並設立中日漁業聯合委員會。

但中山大學海洋政策研究中心主任胡念祖提醒，中日漁業協定或日韓漁業協定，都是在所主張的經濟海域重疊、尚未劃界前的權宜做法，不涉主權，與釣魚台問題不完全相同。

胡念祖期望，台日間在下次的漁業會談，至少要談到讓台灣漁民可進入釣魚台列嶼海域12海里內作業而不受干擾，且在法律秩序上由台灣自己、而非日本單方面管轄。

綜上所述，交涉談判目前是對台灣最佳的選擇，甚至是唯一選擇，但過程想必將不乏艱辛，不僅因為台日無邦交，還要防止美國及日本對兩岸聯手處理釣魚台問題產生疑慮，也不會是一條好走的路。

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