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英國伯明罕宣告破產意義是什麼?多少城市可能步後塵?分析一次看

2023/9/8 16:06(9/8 22:09 更新)
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英國第2大都會區伯明罕5日「宣告(實質)破產」。圖為伯明罕地方議會,攝於112年5月。中央社記者陳韻聿倫敦攝 112年9月8日
英國第2大都會區伯明罕5日「宣告(實質)破產」。圖為伯明罕地方議會,攝於112年5月。中央社記者陳韻聿倫敦攝 112年9月8日
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(中央社記者陳韻聿倫敦特稿)英國第2大都會區伯明罕(Birmingham)5日發布「第114節通知」,各家媒體紛以「伯明罕宣告(實質)破產」標題報導。儘管「破產」聽來駭人,在英國,新聞熱度卻不到兩天即開始下降,究竟發生了什麼事?

英國地方政府其實「無法」破產

首先要釐清何謂「第114節通知」(S114 Notice)。這是地方財政首長依據「1988年地方政府財政法」第114節規定,針對地方政府缺乏償債能力、研判無法在財政年度內達成收支平衡,所發布的通知。

發出S114 Notice意味地方政府不得有新支出,少數例外包括法定基本服務、緊急服務、現行契約支出、人員薪資等,且就算是必要開支,也必須嚴加監控。

地方議會必須自S114 Notice發出後21天內召開全會,討論財務解決方案。在英國的地方自治體系,council一詞可兼指地方議會和地方政府;議會多數黨領袖往往就是地方行政首長,有權組成「內閣」。自2012年以來,伯明罕為工黨主政。

儘管媒體報導常以「破產」形容伯明罕(Birmingham),事實上根據國會圖書館、智庫「政府研究所」(Institute for Government)等資料來源,英國沒有讓地方政府宣告破產、清算或重整的法律程序:地方政府依法必須維持收支平衡,「入不敷出」屬非法行為。法規對地方政府舉債也設下嚴格限制。

發布S114 Notice後,地方政府可採取幾種合法手段解決財政問題,包括調升地方稅(按現行規範不得調升超過5%)、削減預算、變賣資產、請求有權監督地方財政的中央政府放寬審計標準或直接提供援助等。

伯明罕並非窮到「米缸見底」。根據去年3月公布的資料,伯明罕政府持有1萬1000公頃土地(面積在英國地方政府間數一數二)、約6500件不動產,以及伯明罕國際機場股份。因此,發布S114 Notice是為解決財政問題而採取的「非常手段」,不意味地方政府窮到只能「擺爛」。

兩年內26個地方政府恐步後塵

伯明罕不是英國第一個、大概也不會是最後一個「宣告實質破產」的地方政府。2018年以來,英國已有5個地方政府這麼做,位於大倫敦都會區南部的克洛伊頓(Croydon)去年11月甚至立下兩年內3度「破產」的紀錄。

另一方面,串聯英格蘭北部、中部及南岸47個市級政府的「市政利益特別小組」(SIGOMA)今年8月下旬曾示警,未來兩年,英國至少會有26個地方政府被迫發布S114 Notice,即所謂宣告實質破產。

此外,核心成員涵蓋總計超過300個英格蘭和威爾斯地方政府的「地方政府協會」(LGA)評估,為將各項服務維持在既有水準,各地方政府未來兩年恐面臨合計約30億英鎊(約新台幣1200億元)的資金缺口。

英國預算責任局(OBR)今年7月也示警,實質無力償債的地方政府數量有上升趨勢。

在2018年以前的英國,發布S114 Notice堪稱罕見。近年來,地方政府面臨多項財政挑戰,包括中央數度刪減撥款、法定社會照護支出增加、疫情、通貨膨脹等。

儘管中央政府曾數度提供一次性撥款、增加社會照護預算,多項措施遭批評為「治標不治本」,專家認為有必要檢討地方財稅制度,以及中央與地方之間的資源和權力分配,包括增加地方政府稅捐徵收項目。

不過,除了大環境與結構性因素,部分地方政府的財務危機「個案特色」相對鮮明。公開資料顯示,伯明罕多年來有財政治理不善、行政效率不彰的問題,並曾因此引發中央政府以及工黨領導層關切與介入調查。

「同工同酬案」重創伯明罕財政

根據5日發布的S114 Notice相關聲明,伯明罕在這個財政年度已有8700萬英鎊(近新台幣34億8000萬元)預算缺口;此外,政府缺乏財源支付「同工同酬案」導致的鉅額賠償。

數年前,174名女性雇員控訴伯明罕政府提供的薪資福利「男女有別」、對女性不公。2012年,英國最高法院裁决伯明罕政府應賠償女性員工損失。這項裁決讓其他女性員工也受惠;2014年以來,伯明罕政府已向數千人核發賠償,曾為此出售國家展覽中心(NEC)等旗下資產。

今年6月,伯明罕政府宣布已就「同工同酬案」發出總計約11億英鎊賠償,但相關負債預估仍將高達7.6億英鎊,每月孳生利息最高可達1400萬英鎊。

雪上加霜的是,英國總工會(GMB)近期代3000名女性對伯明罕政府提出新指控,控訴伯明罕政府未完全遵照法院裁決落實賠償。正醞釀擴大司法戰線的GMB估計,「同工不同酬」恐讓英國各地方政府不得不支付數百億英鎊賠償。

儘管財政吃緊,伯明罕政府去年不僅未放棄主辦大英國協運動會,更向居民宣傳伯明罕正迎來「黃金十年」。

此外,伯明罕政府去年安裝新的人力資源和收支管理資訊系統,數度延宕導致相關計畫費用由1900萬膨脹至約1億英鎊。隨著「黃金十年」美夢破裂,伯明罕是否能順利主辦2026年歐洲田徑錦標賽(European Athletics Championships),有待觀察。

中央拒紓困 地方財政將成政黨選戰攻防熱點

面對伯明罕政府因為財政困難早在今年7月即凍結部分非必要支出,首相蘇納克(Rishi Sunak)一貫採取拒絕「紓困」的基本立場。政府發言人說,地方財政最終是地方政府的責任,中央已採取系列措施協助緩解地方壓力。

伯明罕5日發布S114 Notice之際,行政首長柯頓(John Cotton)遭媒體揭露正與家人在美國度假,計劃下週返英。一直未能就「同工同酬案」提出負債「清零」時程的他後來在各界壓力下,宣布有意在2025年4月前清償所有相關債務。他堅稱身在海外依然心繫伯明罕,持續全天候努力工作。

考量英國預計明年舉行國會大選,貼近民眾的地方財政問題很有可能會是政黨攻防熱點之一。

6日在國會下議院,一位同為保守黨的議員詢問蘇納克,他是否同意工黨再次展現「慷他人之慨」、執政散盡他人錢財的能力。保守黨黨魁蘇納克回應,這位議員所言甚是:工黨已讓伯明罕「破產」,絕不能讓整個英國落入他們手中。

這段「首相答問」略而不提的是,近5年來「破產」的地方政府,並非全由工黨主政。在選戰壓力下,地方財政議題是否有機會「越辯越明」、避免成為無解沉痾,或是終將沉沒在政治口水中,同時考驗選民與政治人物的智慧。(編輯:周永捷)1120908

(中央社製圖)
(中央社製圖)
圖為伯明罕地標之一伯明罕圖書館,攝於112年5月。中央社記者陳韻聿倫敦攝 112年9月8日
圖為伯明罕地標之一伯明罕圖書館,攝於112年5月。中央社記者陳韻聿倫敦攝 112年9月8日
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