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外交政策:拜登政府將軟硬兼施 致力維持兩岸現狀

最新更新:2020/11/11 20:42

(中央社華盛頓10日綜合外電報導)美國前副總統拜登當選美國第46位總統,「外交政策」雜誌今天剖析拜登政府與川普政府的對台政策差異,認為美國未來將強化對台灣的支持,但不會對中國採取川普那類挑釁做法。

美國「外交政策」(Foreign Policy)今天刊出文章,從軍售、戰略模糊與台灣的國際空間等角度,分析拜登與川普政府對台政策的差異,認為拜登在處理台灣議題時,將對中國放軟語氣,但會以更堅定行動支持台灣。

這篇文章說,拜登明年1月宣誓就職時,將面臨兩岸關係緊張的局面,而他對台灣議題所做的決定,將形塑台灣的未來,並為美中關係和區域穩定定調。美國對台政策的基石是軍售與戰略模糊,這在拜登政府執政下不會有太大改變,而最大的差別將是拜登會如何維持兩岸關係的穩定。

川普政府大膽對台軍售,過去4年批准售台超過170億美元的武器,讓攻擊性與防禦性武器的界線模糊化。川普政府還批准對台出售66架F-16戰機,這是美國對台最大的一筆軍售案。

川普因為強化台灣國防而獲得讚賞,但他對台軍售的做法與前任總統沒有多大不同。美國對台軍售的目標是要確保「台灣人民的安全或社會與經濟體系」,與推展「維護西太平洋和平與穩定的原則」。換句話說,美國對台軍售的狀況端視北京構成的軍事威脅而定。

「外交政策」提到,拜登將維持類似政策,持續向台灣提供武器,以因應來自對岸日益升高的威脅。拜登強烈支持這項政策,他是投票支持台灣關係法的聯邦參議員之一,而台灣關係法就是美國對台軍售的依據。

不過,這不代表拜登將向台灣提供類似的大筆軍售案,因為台灣所需的武器與設備,大多已由最近的軍售案補足。拜登也可能會試著緩和對北京的衝擊力道,不過度宣揚對台軍售案,或在宣布對台軍售前,私下知會北京當局。不過,無論如何,美國都將持續對台軍售。

至於美國的整體立場,戰略模糊主導了美國數十年來的對台政策。美國歷任總統偶會質疑這項政策,但目前還沒有人動手改變。

川普可說也是如此。川普當選後接聽蔡英文總統的祝賀電話,一開始,許多人揣測他是否將選擇公開支持台灣獨立,但他在接下來幾年都小心翼翼,避免讓兩岸做出如此解讀。

最近,美國政壇有許多辯論在探討是否該拋棄戰略模糊政策,以向北京示警。但這類看法可能無法代表拜登。拜登已表明支持戰略模糊,他曾說這「保留了使用武力防衛台灣的權利,但對於我們可能會或可能不會干預台灣海峽兩岸戰爭保持緘默」。

然而,持續維持戰略模糊不代表拜登不比川普支持台灣。蔡英文今年1月連任總統時,拜登是第一個表達祝賀之意的民主黨總統參選人。不過,他認為戰略模糊是既可嚇阻北京又不讓台灣變得太大膽的最佳辦法。

如果美國對台政策的主要輪廓幾乎維持不變,那麼由誰當總統有什麼差別嗎?「外交政策」指出,當然有不同,拜登雖將致力達成相同目標,就是嚇阻北京又別讓台灣變得太大膽,但他將以不同且更有效的方法達成這個目標。

川普無法維護台灣的國際空間,因為他刻意降低美國在國際機構的影響力。他已退出多個國際組織與多項協議,包括世界衛生組織(WHO)、 跨太平洋夥伴協定(TPP)、巴黎氣候協定(Paris Climate Agreement)、聯合國人權理事會(United Nations Human Rights Council)與聯合國救濟工作署(United Nations Relief and Works Agency)。

因此,中國2017年阻撓台北參加WHO的世界衛生大會(WHA)時,美國沒能發揮多大作用。2020年,儘管台灣在因應2019冠狀病毒疾病(COVID-19)疫情上成為亞洲數一數二的典範,中國還是將台灣排擠在外,美國國務院發出的譴責也大致遭到忽視。

同樣的,自美國退出巴黎氣候協定後,台灣在聯合國氣候變遷會議上也遭到邊緣化。雖然加入TPP是台灣領導人的首要之務,沒有華府的支持,台北也不得其門而入。

拜登已透過表明將取消川普退出WHO的決定等行動,展現他將更積極參與國際組織,努力恢復美國作為全球領導者的角色。這將讓美國有更多體制上的力量,支持台灣納入國際組織,且能比川普的單方面行動更能維護台灣的國際空間。

此外,拜登也可能恢復美國國際開發總署(USAID)等主要美國組織的預算。川普大砍開發補助,以及外界認為美國對太平洋的影響力降低,已促使當地一些國家往中國靠攏。2019年,吉里巴斯共和國與索羅門群島棄台投中,以換取價值以十億美元計的基礎建設協議。

拜登也將與盟國更密切合作,以面對中國構成的更廣泛挑戰。美國不會期待安全夥伴能在武力防衛台灣上扮演不可或缺的角色,但即使是其他國家只提供外交支持,也有助於告誡日益獨斷的北京當局。

相較之下,川普政府主要是仰賴單方面選項來加強遏阻中國,像是透過航行自由行動。拜登政府可能將持續讓美國海軍航經中國非法聲稱擁有主權的區域,但不會那麼頻繁,因為他將有所轉變,也使用非軍事工具。

然而,拜登政府最大的改變將是對中國的語氣。川普聚焦挑釁北京,並把台灣「當作對抗中國的工具」。上月,美國在兩個月內派出第2位高官訪問台灣後,北京出動18架軍機飛越台灣海峽敏感的中線,迫使台灣戰機緊急升空因應。川普也把對台軍售F-16戰機,當作與中國談判貿易協議的籌碼,導致這項軍售案延後。

拜登的目標不是要威脅中國利益,而是要維持兩岸現狀。舉例來說,他已公開表明,如果台灣宣布獨立而挑起戰爭,美國不應向台灣提供協助。這種更平衡的手法將可消除北京的疑慮。

「外交政策」最後提到,向北京保證美國不會藉由鼓勵台灣獨立來改變現狀,具有同等重要性。(譯者:張曉雯/核稿:林治平)1091111

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