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台灣政策法案外交升級條文淡化 美參院外委會通過版本有4大不同

2022/9/15 11:49(9/15 12:40 更新)
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美國參議院外委會14日通過台灣政策法案,通過版本有部分修正,新版提高對台軍援,淡化或刪除先前欲提升美台外交關係的條文。(中央社製圖)
美國參議院外委會14日通過台灣政策法案,通過版本有部分修正,新版提高對台軍援,淡化或刪除先前欲提升美台外交關係的條文。(中央社製圖)
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(中央社記者徐薇婷華盛頓特稿)美國參議院外委會14日通過備受矚目的「台灣政策法案」,新版內容提高對台軍援,卻淡化或刪除先前欲提升美台外交關係的條文,顯示「一中」仍是條美國難以跨越的紅線。

參議院外委會14日下午召開工作會議,以17票贊成、5票反對的票數,通過集結兩黨議員意見的修正版「台灣政策法案

台灣政策法案內容

  • 軍備移轉上以「主要非北約盟友」同等方式對待台灣
  • 駐美代表處更名列入「國會意見」建議性表達
  • 可展現主權象徵,包括中華民國國旗
  • 未來4年提供45億美金無償軍援,加碼第5年20億美元,提升台灣防衛能力
  • 建立美台軍事合作訓練機制
  • 對聯合國第2758號決議正式表態,強調決議未處理台灣代表權問題
  • 嚇阻中國侵略的制裁行動,點名制裁高階官員及軍事將領等
  • 呼籲台美洽簽雙邊自由貿易協定,讓台灣參與「印太經濟架構」

*法案將送交參院全院審理,須在本屆國會明年1月期滿前在參、眾兩院通過,才能遞交美國總統簽署後生效

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」(Taiwan Policy Act)。
法案是由參議院外委會主席梅南德茲(Bob Menendez)、共和黨籍參議員葛蘭姆(Lindsey Graham)6月共同提出,被譽為是繼1979年「台灣關係法

台灣關係法小百科

Q:它是怎麼來的?

A:1978年12月美國卡特政府宣布將於1979年元旦與中華人民共和國建交,中斷與中華民國(當今的台灣)最早於1913年建立的外交關係。中華民國在美國國會的眾多支持者為了維繫與台灣的各種非官方關係,推動台灣關係法(The Taiwan Relations Act)的立法,4月10日經卡特總統簽署後,追溯自1979年1月1日生效。

Q:它的性質是什麼?

A:台灣關係法是美國的國內法,共18個條文,中文版約4600字。美國國內有人主張,因為它是法律,位階高於華府與北京的3個聯合公報(1972年上海公報、1979年建交公報與1982年的八一七公報)。中方則主張3個聯合公報是具有法律效力的外交文件。

Q:它對台灣的重要性是什麼?

A:台灣關係法與美中雙方簽訂的3個聯合公報常被稱為「1法3公報」,它們共同形成美國對台海兩岸政策的主要架構。

除了授權行政部門「繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係,以促進美國外交政策,並為其他目的」,台灣關係法開宗明義點出此法是要「協助維持西太平洋的和平、安全與穩定」。

台灣關係法最能體現美國對台灣安全承諾的部分,是它的第2條B款指出:西太平洋地區的和平及安定符合美國的政治、安全及經濟利益,而且是國際關切的事務;美國決定和中華人民共和國建立外交關係之舉,是以台灣的前途將以和平方式決定的期望為基礎;任何企圖以非和平方式決定台灣的前途之舉 — 包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切;提供防禦性武器給台灣人民;維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力或使用其他形式的高壓手段,而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動。

美國對台軍售以及美台之間在國防台灣方面的合作,都是根據以上條文。

Q:台灣關係法有無補強措施?

A:有。美國雷根政府在與中國簽署八一七公報的同時,私下向台灣提出「6項保證」,主要是抵消八一七公報有關美國對台軍售應逐年遞減的條文。2016年,美國國會參、眾兩院分別通過共同決議案,小幅調整對台6項保證的內容,並形諸國會文書,但這兩項共同決議案僅表達國會立場,並無法律約束力:

  • 美國不贊成對台軍售設定期限
  • 美國不認為可在台灣與中華人民共和國之間扮演調停角色
  • 美國不會施加壓力要求台灣與中華人民共和國談判
  • 美國對台灣主權的長期立場沒有改變
  • 美國並無計劃修改台灣關係法
  • 八一七公報的內容不表示美國在對台軍售之前會徵詢北京意見

此外,美國國會有部分友台議員認為,台灣關係法對於台灣一旦遭到中國軍事侵略,美國應如何因應的規範不夠明確(所謂的戰略模糊),因此在2000年提出台灣安全加強法,但並未通過。

2018年3月,川普總統將台灣旅行法(The Taiwan Travel Act)簽署生效,代表台美官員互訪的層級可以提高。

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」後,最全面重整美國對台政策的法案,主旨為在外交、軍事及經濟等多方面提升美台關係。

相較原先版本,修正版主要有4大不同之處,半數為先前被外界視為恐挑戰美國「一中政策」的外交相關條文。

首先,原先版本把駐美代表處改名為「台灣代表處」(Taiwan Representative Office)一事列為「美國政策」,修正版則淡化成建議性質的「國會意見」。

再來是原本法案要求,美國在台協會(AIT)處長任命比照一般美國駐外大使提名程序,須經過參議院同意,職稱也應改成「代表」(Representative),等於在台美無正式外交關係下,變相承認台灣。但修正版本把這部分整個移除。

外委會審議法案前,就曾傳出白宮對部分條文有疑慮,國安顧問蘇利文(Jake Sullivan)曾就此事與國會協商;白宮國安會發言人華森(Adrienne Watson)當時證實,白宮確實對部分條文感到關切,包括可能破壞且與「一中政策」相牴觸的內文。

如今這兩條提升美台外交關係的條文,在白宮關切後不是被淡化就是被移除,顯示「一中」仍是美國現階段難以也不願跨越的紅線。

不僅是外交條文,法案軍援部分也讓部分議員產生疑慮。原先法案計劃未來4年提供台灣45億美元(約新台幣1410億元)外國軍事融資,修正版不僅保留這部分,還指明是無償軍事援助,且加碼第5年提供20億美元。

據轉述,今天外委會會議上對法案有疑慮的參議員,主要是擔心中國想法,怕北京認為法案過度支持和強化台灣,反而決定加快犯台時間表。

其中共和黨的羅姆尼(Mitt Romney)、保羅(Rand Paul)質疑法案恐破壞美國台海「戰略模糊」政策,認為軍援部分應低調包裹在國防授權法案(NDAA)中通過才對;民主黨的范霍倫(Chris Van Hollen)則擔心美方要籌措這筆軍援預算恐有難度。

不過,梅南德茲在會中強調,法案既不會改變一中政策,也不會改變戰略模糊。

他說,法案是要改善美國對台灣的安全援助,強化對中國嚇阻力,「美國不尋求戰爭,但若我們希望達到有效嚇阻,維持兩岸穩定,就必須認清眼前問題」。

擔任參議院撥款委員會國務院、外交行動與相關項目撥款小組主席的民主黨籍參議員昆斯(Chris Coons)呼應指出,他認為法案在「理想與可行性」之間取得合理平衡。

從上述發展可見,在台海緊張升高、中國行徑日益具侵略性之際,加上俄烏戰爭前車之鑑,如何在「挺台與避戰」間取得巧妙平衡,成為美國行政與立法部門當前考驗。

由此可以預期,摒棄象徵性外交措舉、強化實質安全協助,可能成為未來美台關係發展趨勢;而在這背景下誕生的「台灣政策法案」,勢必難免會往此方向發展,成為實質大於象徵的法案。

在參議院外委會過關後,法案接下來將送交參院全院審理,但須在本屆國會明年1月期滿前在參、眾兩院通過,才能遞交美國總統簽署後生效。(編輯:林憬屏)1110915

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